Последствия принятия Закона Украины"Об общественных объединениях" 11.06.2012

С первого января 2013 вступит в силу новый Закон Об общественных организациях (№ 4572 от 22.03.2012 г.), который определяет принципы права на объединение, гарантированного Конституцией и международными договорами Украины. Этому событию предшествовала интенсивная подготовка. Так, с 2005 года все правительства Украины ежегодно принимали на себя договорные обязательства перед Советом Европы и Европейской Комиссией разработать новый закон о праве на объединение. В 2007 и 2008 годах Кабинет Министров подавал соответствующие законопроекты, но оба были отозваны из-за смены правительства. // 11.06.2012

Только альтернативный депутатский проект № 7262-1 конца 2010 года прошел сначала первое чтение в мае 2011 года, а после долгих общественных обсуждений и дебатов в профильном комитете Верховной Рады набрал 334 голоса народных депутатов. Против законопроекта голосовали только фракция КПУ. Ведь действующий Закон "Об объединении граждан" № 2460 1992 г. в основном воспроизводит еще нормы закона СССР "Об общественных объединениях" 90-х. В России этот закон действовал до 1995 года, а в Украине за двадцать лет несколько модифицированный закон подвергался только редким и несистемным изменений и его применение создавало дальнейшие серьезные коллизии с Гражданским кодексом и международными договорами.

В частности, Европейский суд по правам человека в решении по делу "Корецкий и другие против Украины" от третьего апреля 2008 года признал, что Закон "Об объединении граждан" явно нарушает право на объединение, как его определяет статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Неправомерные ограничения, по мнению Суда, касающиеся цели, структуры, видов деятельности (в т.ч. фактического запрета хозяйственной деятельности), а также территориального статуса общественных организаций. Процедура их регистрации оценивается как чрезмерно сложная и дискриминационная по сравнению с другими юридическими лицами. Расширенное толкование равенства прав членов не позволяет общественным организациям привлекать волонтеров. А главное, что уставы общественных организаций должны не просто соответствовать законам Украины - государственные органы признают их соответствие только в случае буквального воспроизведения текстов законов, как указано в п. 43 решения Суда.

Поскольку в различных законах часто встречаются формальные или содержательные коллизии, количество отказов в легализации вновь общественных организаций, по данным сайтов областных управлений юстиции, еще в 2010 году колебалась от 0 до 73 процентов. Более того, ни органы юстиции, ни даже государственная статистика не имеют точных данных о количестве организаций, поскольку их легализуют различные органы, а местные ячейки таких до апреля 2011 года могли создаваться как отдельные юридические лица. Но даже неточные статистические данные позволяют оценить качество гарантий права на объединение. Так, в частности, по состоянию на 2010 год в Украине на 10 тысяч жителей было зарегистрировано около 15 общественных организаций по сравнению с 85 в Венгрии или 215 организациями в Эстонии, где регистрация происходит через электронную почту за один день.

Конечно, лучшие практики государственной политики общественных организаций в разных странах существенно отличаются. Однако за основу для разработки нового закона была взята Рекомендация Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно правового статуса неправительственных организаций в Европе, которая устанавливает около 100 стандартов относительно цели, создания, деятельности и прекращения таких организаций.

Согласно новому закону общественные организации смогут объединять лиц для осуществления и защиты любых прав и свобод, удовлетворения общественных и иных законных интересов. Действующая редакция позволяет лишь защиту интересов членов организаций, причем членство может быть нефиксированным. Минимальное количество учредителей общественной организации, которая может действовать на территории всей Украины, составляет два человека. Действующая редакция требует наличия очагов в большинстве регионов (АР Крым, области, города Киев и Севастополь), а значит, не менее 42 учредителей.

Общественные союзы могут объединять любых юридических лиц частного права, т.е. созданных по инициативе частных лиц, а не распоряжению государственных органов или органов местного самоуправления. Существующая же редакция позволяет только объединение юридических лиц в союзы общественных организаций, например, даже в организациях работодателей собственника предприятия должен представлять только физическое лицо (руководитель), что противоречит принципу добровольного участия в подобных объединениях.

Новый закон требует, чтобы уставы общественных организаций содержали порядок обжалования их членами решений, действий и бездеятельности органов управления, поскольку государственные суды подобные жалобы не рассматривают. Отменены полномочия органов юстиции по контролю за соответствием деятельности общественных организаций их уставам. Порядок такого контроля до сих пор регулируется только Методическими рекомендациями, что дает широкие возможности для дискриминационных требований относительно деятельности общественных организаций на местах.

Окончательно также определено, что местные ячейки общественных организаций являются их обособленными подразделениями без статуса юридических лиц. Действующий закон позволял ситуации, когда учредители организаций-физические лица через суд добивались распределения активов организации в пользу отдельных ячеек.

Закон гарантирует свободный доступ к информации Единого реестра общественных объединений, в т.ч. право копирования данных. На сегодня реестр Министерства юстиции не включает сведения об общественных организациях, легализованных органами местного самоуправления. Определен и порядок аккредитации представительств и филиалов иностранных неправительственных организаций. Сейчас их легализация осуществляется на основании постановления КМУ № 145 от 26.02.1993 г.

Наконец, согласно Рекомендации закон требует обязательных консультаций с общественными организациями по вопросам их правового статуса и государственного финансирования. Действующий закон о таких консультациях просто молчит, а государственную поддержку гарантирует лишь отдельным всеукраинским общественным организациям, и то на вне конкурсной основе.

Довольно приятным для общественных организаций изменением надо признать и отмену платы за их государственную регистрацию, а также внесение изменений в уставы.

Если сравнить окончательный текст закона и его редакцию в первом чтении, легко заметить, что почти все положения претерпели существенные изменения. Как правило, эти изменения направлены на максимальное сохранение норм действующего закона, поэтому позитивные изменения имеют все-таки частичный характер.

Прежняя система государственной регистрации общественных организаций, определенная в 12 статье закона, остается чрезмерно сложной по сравнению с другими юридическими лицами. В частности, несоответствие устава любому закону служит основанием для отказа в регистрации или оставлении документов без рассмотрения.

Причем упрощенная процедура судебного обжалования таких действий или бездеятельности органов юстиции еще должна быть определена отдельным законопроектом. Иначе, с учетом норм Кодекса административного судопроизводства, обжалование указанных выше многочисленных отказов может продолжаться минимум полгода.

Ограничения на использование общих наименований государственных органов (например, комитет, служба, агентство и т.д.) не имеет очевидных оснований, учитывая перманентные административные реформы. Но в течение пяти лет после вступления закона в силу многие известные организаций будут вынуждены изменить свои наименования.

В статье 21 нового закона гарантируется право общественных организаций самостоятельно вести предпринимательскую деятельность - если это прямо предусмотрено в их уставах. Надо отметить, что редакция статьи 24 действующего закона с 3 апреля 2012 года, после принятия инициированных Кабмином поправок, позволяет общественным организациям самостоятельно вести хозяйственную деятельность без цели получения прибыли. И именно эту редакцию стоило бы воссоздать в новом законе. Ведь целью общественных организаций не может быть получение прибыли, а прямое указание в уставе на предпринимательскую (т.е. с целью получения прибыли) деятельность повлечет значительные препятствия в получении общественными организациями статуса неприбыльности в органах налоговой службы.

Далее, новый закон устанавливает очень строгие временные рамки для признания бессрочного права на объединение. Сообщение о создании общественной организации без статуса юридического лица является обязательным не позднее чем через 60 дней после учредительного собрания. Однако сообщение может быть "не принято" органом юстиции, поскольку в случае непредставления документов на регистрацию общественной организации со статусом юридического лица в течение 60 дней после учредительного собрания такая организация считается несозданной. В действующем законе подобных ограничений не установлено вообще.

Реорганизация общественных организаций разрешается только в форме присоединения к другой общественной организации. Законодатели запретили слияние или разделение общественных организаций, а также их преобразования в другие непредпринимательские общества (например, благотворительные общества или обслуживающие кооперативы). Основанием такого ограничения стала якобы сугубо природа общественных объединений, которая не позволяет передачи или наследования права членства. Неизвестно, как это касается юридических лиц-членов общественных объединений. Но практические последствия вполне очевидны - членам организации, которые присоединяются к другой общественной организации, не гарантируется участие в органах управления новой организации, как это обычно происходит при реорганизации иных юридических лиц.

Наконец, хотя новый закон уточнил порядок запрещения организаций на основании решений административных судов, довольно забавно выглядит право органов юстиции на "отказ в признании" решения общественной организации о самороспуске (статья 26).

Очевидно, принятие нового закона является важным шагом в адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза по обеспечению права на объединение. Однако в законе учтены далеко не все важные стандарты Рекомендации КМ Совета Европы об общественных объединениях, особенно относительно оснований отказа в их регистрации. Это означает, что после определенного переходного периода поправки к новому закону вновь должны встать на повестке дня украинского парламента.

Кроме того, выполнение нового закона требует принятия поправок к примерно двумстам другим законам Украины, в частности в Кодекс административного судопроизводства и Кодекс об административных правонарушениях.

Наконец, не менее важным является изменение практики органов регистрации общественных объединений с учетом решений Европейского суда по правам человека - в Украине за эти обе функции отвечает Министерство юстиции, как и за предоставление бесплатной правовой помощи. Поэтому эффективное взаимодействие общественных организаций, негосударственных субъектов правовой помощи и органов юстиции, а также должный учет административными судами решений Европейского суда по правам человека являются ключевыми факторами для обеспечения права на объединение в Украине.